中国将改进石油特别收益金制度空压机

中国将改进“石油特别收益金”制度

中国将改进“石油特别收益金”制度 2016年03月11日 来源：  国际油价从2008年7月初每桶145.29美元的历史高位回落至今，每桶已不足60美元。4个月之内如此之大的油价跌幅实在前所未有。 　　从长期看，假如排除技术进步导致在油气的勘探开发或者新能源的广泛经济应用上实现革命式突破的可能性，人们对油价长期上涨的趋势应当没有异议。但在短期，就如同近两年市场的表现，投机活动或经济衰退预期会使国际原油市场价格远远高于或低于长期价格趋势。是否能够把握短期市场价格对于长期趋势的偏离从而做出相应的商业反应，将直接关系到市场上买卖双方各自潜在利益的实现。 　　进口和开发战略相机而动 　　中国作为世界第二大石油进口国，关注某时点上油价高低的意义，在于如果判断国际市场油价因为投机炒作等原因高于长期趋势，就应该通过政策工具引导国内油企尽量开采国内的资源；而若认定国际市场处于低价时期，就应该尽量从国际市场购买原油和成品油。 　　当国际油价偏低时，在国际市场上以低价购进石油供应国内市场，就相当于以低价购买石油进行储备，只不过形式上是将国内资源储存地下留待开发而已。这就是笔者曾经撰文提出的，我国的石油进口战略和开发战略应当相互配合，做到“扩大进口，以购为销”，“缓采为储、适度开发”。  　　从数据上看，当前11月12日每桶56.12美元的油价已经低于最近一轮油价上涨通道中2005年6月的水平。不难判断，目前的国际油价水平已低于长期趋势，而这正是中国扩大进口规模的大好时机。 　　然而，要通过企业行为实现“以购为销”、“缓采为储”的目标，需要引导油企的自利行为对国际市场价格和资源税费水平的变化做出符合国家利益的反应。为此，政府必须在石油资源开发环节掌控有效的税费政策工具，而这显然离不开价格激励机制的科学设计。 　　现有资源性税费的缺陷 　　我国当前的情况是，在资源开发环节，石油企业负担的资源性税费主要包括资源税和石油特别收益金。前者目前的最高水平为每吨30元，即油企开采每吨原油最多缴纳资源税30元。按照1吨合算7.33桶计算，生产每桶原油需缴纳的资源税不到4.1元人民币，或60美分左右。后者是指国家从2006年3月开始对石油开采企业在国际油价超过一定水平后销售国产原油所获得的超额收入按比例征收的收益金。目前，石油特别收益金是在原油价格超过每桶40美元后起征，实行5级超额累进、从价定率计征，性质属于中央财政非税收入。 　　相比而言，前者虽是法定税种，但仅具有象征意义；而后者尽管是非税形式，却对企业成本产生明显的影响。 　　回顾国际原油价格的历年走势，我们不难分析出2006年初石油特别收益金的出台背景、原因与目的。经历了上世纪最后10年的市场低迷，国际原油月均价终于在2000年6月再次站上久违了的每桶30美元的高度。此后油价在19美元至35美元的区间内反复振荡，最终在2003年10月宣告30美元的价位一去不返。随后油价继续稳步上升，2004年5月首度登上40美元，同年10月跨上50美元，次年8月又超过了60美元。其间虽有小幅价格波动，但这一轮上涨趋势确认了低油价时代的终结。 　　在2006年3月特别收益金政策出台后，同年4月国际油价首次突破70美元。尽管当时国际油价已经处于上升通道，我国的石油资源税负却一直处于过低水平，没有实质性提高，国家未能获得合理的资源收益。 　　可以认为，当时推出特别收益金的主要目的是调节国家和油企之间的利益分配，一方面将因油价上涨带来的部分利益继续分配给从事开发经营活动的油企，另一方面使国家得以更合理地占有资源所有权的收益。直至今年7月上旬，国际油价已从2006年4月的70美元水平上涨一倍有余，征收特别收益金的政策对确保国家占有国有资源收益所起到的作用功不可没。 　　然而，随着纽约商品交易所交易的原油期货价格在今年7月14日二度确认145美元每桶的高点之后，国际油价持续下挫，一泻千里，特别收益金的水平也随之大幅下降。现在，我们的注意力可以暂时移开通过石油特别收益金的征收重新分配高油价带来的利益，但结合中国作为石油进口大国的地位，我们对特别收益金制度的利弊得失进行冷静思考和全面评价却正当时机。 　　作为进口大国，中国政府相关部门应当在低油价时期积极运用资源税和特别收益金为主的政策工具，通过“以购为销”实现“缓采为储”。然而，特别收益金被设计为超额累进从价定率计征，这虽然足以缓和国家和油企的利益分配矛盾，但从根本上无法作为价格杠杆发挥调节国内资源开发的作用。 　　超额累进从价定率计征的方式决定了油企负担的资源税费无论是相对比例上，还是绝对数量上，都会随着油价的升高而提高；同时，油企虽然在开发环节的利润率会降低，但绝对利润仍会增加。 　　由此不难判断，油企在高油价时期完全有动机加大对国内资源的开发力度，以收获高油价给油气开发活动带来的更高绝对收益。但是，进入低油价时期后，只要开发国内资源的成本低于在国外进行开发的成本，油企同样会积极开发国内资源，并无动机从国际市场购买原油和成品油。 　　通过这样的简单分析，我们可以得到两点基本认识：第一，过低的资源税费水平意味着过低的企业资源成本，会刺激企业过度开发国内资源，不利于激励企业到海外寻找资源；第二，特别收益金超额累进从价定率计征方式的设计，不能有效引导油企在低油价时期积极从国际市场购买原油供应国内市场，做到 “以购为销”，因此在客观效果上无法以低成本为国家进行石油资源的储备，实现 “缓采为储”。 　　新的设计思路 　　针对以上问题，笔者提出两点思路：首先，特别收益金作为石油资源税费的一部分，应直接通过法定程序将其非税收入形式改变为税收形式，进而从法律上提高我国的石油资源税费基本水平，以反映资源所有权的真实应得收益。 　　第二，在结构设计上，应将资源性税费划分为两个部分：其一，基准部分，即资源税部分，反映资源原始禀赋的价值，该部分不受油价及其背后供求因素的影响；其二，浮动部分，即国内资源开发调节费部分，根据国家能源战略意图，政府在相对低油价时，提高国内资源开发调节费率，增加低价时期开采国内石油的成本，意在减少国内石油开采量，鼓励石油公司进口原油；在相对高油价时，少征收或不征收浮动部分的国内资源开发调节费，降低高价时期的石油开采成本，鼓励石油企业增加国内石油开采，减少高价进口。 　　通过这样的石油资源税费结构的设计，让水平得到提高的资源税一次性地解决国家和油企间的分配问题，而让调节费部分引导油企的跨时开采决策，从而解决跨时开发的社会效率问题。 　　诚然，从提出思路到制定出可实施的政策方案还需要更为系统和细致的调研与设计，但是我们至少应当认识到现有特别收益金的征收方案只能有助于解决分配问题，而不能解决跨时效率问题的内在缺陷。 　　在全球经济前景暗淡、国际石油市场低迷的环境下，中国作为进口大国，不但可以在进口成本上稍释重负，还应当抓住这一大好机遇调整进口战略和国内资源的开发战略。 　　因此，重新审视特别收益金的设计、全面评价我国石油资源税费制度，以及进行相关系统性改革的工作都应当纳入日程、尽快开始。

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